三治融合体系下村规民约作用发挥的研究

中共桐乡市委党校 王李珍

一、桐乡市以村规民约推动基层自治的实践

三治融合馆。

桐乡市“三治融合”治理模式以一约两会三团为载体。“一约”即村规民约（社区公约）；“两会”指百姓参事会、乡贤议事会；“三团”即百事服务团、法律服务团、道德评判团。让村民参与制定、参与监督，以村言村语行为规范、传播文明新风，综合运用物质奖惩、道德约束等手段保障落实。村规民约建设作为“三治融合”的重要举措，是实现基层民主，化解矛盾纠纷，回应人民群众当家做主强烈诉求的有效方式，其主要内容是村民自治范围内的事项，包括基层民主、平安建设、美丽家园、婚姻家庭、推进移风易俗、传承善良文化、乡村治安、纠纷调解等与大家生活息息相关的内容。

1.村规民约促进移风易俗。

发挥村规民约的规制作用。让群众参与修订体现本村特点、内容明确、通俗易懂的村规民约，引领和规范生产生活，引导群众自我管理、自我服务、自我教育。桐乡市崇福镇上莫村推出了“村规民约+文明评判”组合拳，致力于整顿民风民俗。具体而言，由村民代表、村民小组会议修订村规民约，其中明确规定，“婚丧酒席、上梁酒不用高档烟酒和高价菜品，建议酒席菜品不超过1000元/桌，香烟不超过35元/包，白酒不超过150元/瓶。”村民最了解实际情况，让群众自己制定、评判酒席标准，松绑了群众的“面子债”，刹住了乡里攀比之风，有助于形成良好的治理秩序。

2.公约“聚民心”。

桐乡市作为“三治融合”发源地，依托“一约两会三团”，全力落实疫情防控工作的各项要求，推出了不少行之有效的保障和防控措施。高桥街道各村（社区）制定了《36字疫情防控村民公约》，村民都在这份公约上签上自己的名字，还按上了红手印。河山镇八泉村也请村民相互监督不办年酒。这些举措不仅成为疫情防控期间的“法宝”，也成为网格党建提升和群众“自治”的一个成果。

3.保障基层民主。

村规民约是实现村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的依据，桐乡市探索体现法治、德志的自治载体。村（居）委会或村（居）民小组无疑是最重要的自治载体，但这还不够。比如村规民约，因为涉及所有村民的利益和行为，需要全体村民参与制定并一致同意，如此方能发挥其作为村里“小宪法”的作用。这既是村民参与基层社会事务、行使民主决策权利的重要载体，也是弘扬基层法治精神、提升民众规则意识的重要途径。

屠甸镇恒丰村村规民约第二十三条规定：村两委与村百姓议事会应遵循提前沟通，充分酝酿，民主会商的原则，开展重大村级事项民主协商，经协商确定的工作，应积极配合，不得无端阻碍村级各项社会事业发展和经济建设活动。

4.平安建设。

平安是一个地区改革发展的重要前提，也是百姓幸福安康的基本要求。长期以来，桐乡市致力于平安建设，这项工作与每个桐乡人息息相关，关系到村（居）民的幸福指数和安全感。平安建设涉及治安安全、生产安全、食品药品安全、生态环境安全等内容，每个桐乡人都应参与其中。很多村规民约都对平安建设作出规定。屠甸镇恒丰村村规民约第十七条规定：人人为我，我为人人，积极参与平安村创建活动，以家庭为单位，每家每年至少参加一次平安宣传、交通文明劝导、义务巡逻等群防群治活动，共同维护村庄平安和谐。

5.美丽家园。

桐乡市坚持在美丽乡村建设工作中深化“三治融合”桐乡经验的应用，发挥农民群众的主体作用，尊重农民群众意愿，尤其是在关于农村生活垃圾分类、优美庭院建设、五水共治、农户土地、房屋等工作中，坚持“民事民议、民事民办、民事民管”原则，屠甸镇荣星村第十二条规定：共同维护村庄整洁，认真做好包卫生、包绿化、包秩序“门前三包”；实行垃圾定点投放，严禁向河道、沟渠丢垃圾、排污水；圈养家畜家禽，坚持生猪退养转型，禁止未经批准规模化养殖畜禽，严禁乱扔乱丢病（死）畜禽。

6.婚姻家庭、和谐社区。

屠甸社区公约第十一条规定：孩子之间发生冲突，家长首先教导自家孩子；注意呵护孩子自尊，避免在公共场合责罚孩子。第十二条规定：清晨和夜晚，主动降低室内电视、音响的音量；晚归人员进楼道轻脚步、轻说话、轻关门，防止影响他人正常休息；不往窗外抛撒物品，阳台晾晒浇灌防止滴水。

二、村规民约在基层社会治理中存在的问题

屠甸镇荣星村（火炉浜）示范点。

1.自治规范的产生具有随意性。

在一些地方，村规民约（社区公约）的制定主体是村两委班子，规约的制定仅仅是小范围的工作，村（居）民对规约的制定并没有参与；一些地方村规民约在制定过程的前期也没有完备的听证论证程序，或者是直接复制相邻村社的版本。对于村（居）民来说这些规约只是墙上的标语与口号，与他们自身并没有多大关系，对其内容更是知之甚少。究其原因一些地方的基层两委班子并没有把规约作为实现基层自治的手段，或者只是为了完成工作任务。村规民约（社区公约）本应是村（居）民公共意志的体现，通过本区域群众广泛参与、民主协商、充分沟通形成的“契约”，是基层社会治理特质的体现。在制定阶段的随意性，缺乏科学谨慎论证，导致其适用效果大打折扣，丧失了自治规范的“亲民”优势，这与运用村规民约实行基层自治的宗旨背道而驰。

2.自治规范内容与法律存在冲突。

基层治理应是依法治国背景下的村社自治。如果“规约”违反法律规定、法律原则、法律精神、那起步就出现了问题，在实施中就会越走越远，背离法律。有的村规民约规定了罚款的处罚措施，这超越了村民自治的范围。村规民约虽然是村民会议自主制定的，但这并不意味着村民愿意怎么制定就怎么制定。“合法性”是对自治规范的最基本要求。只有其遵循了法定程序且内容合法，村民才受其约束。

三、用好村规民约，做实基层治理的对策建议

1.完善村规民约的制定程序，保障基层民主。

村规民约的制定要充分征求民意。“规约”直面人们的世俗生活，涉及所有村民的利益和行为，需要全体村民参与制定，并一致同意，这样才能发挥作为村里“小宪法”的作用，需要健全以村民代表大会为决策机构，以村委会为执行机构的工作机制，形成凡涉及村委会工作的大事，均由村民代表大会进行表决的工作程序，保证村级事务开展规范有序，从根本上取信于民。

2.加强村规民约的合法性审查。

相关单位要加强对村规民约修订完善的指导工作，让村民参与制定、参与监督，以“村言村语”约定行为规范、传播文明新风，并综合运用物质奖惩、道德约束等手段保障落实，使其发挥更好的治理效果。同时，对村规民约（社区公约）的具体条款进行法律把关，确保合法性、合理性和可行性。《村民委员会组织法》第27条第2款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村规民约若有以上情况，乡镇人民政府应责令其改正。在合法性审查中，采取“明显违法”标准，即认可那些与现代法治理念没有根本矛盾并被普遍认可、接受的规约。只要不对国家政权产生直接明显对抗，则不宜过度干预村民自治。如果简单的因为一般违反就宣布自治规范无效，将会为乡村事务平添很多纠纷，也会为已有的纠纷解决留下隐患。

3.坚持本土化原则。

基层社会治理中的制度有其自身的特点，必须立足于地方性知识，立足于当地，与村（居）民利益相关。村规民约应当针对本村群众而非一般社会群众，结合本村事务，体现当地独特的人文环境特点，反应经济、社会发展的状况和水平，回应村民的诉求和愿望，与当地风俗习惯相适应。石门镇东池村的“生猪养殖”一直是村民的主要经济来源，但由于污染严重，影响到了村民的日常生活。为此石门镇开展了“生猪退养”治理工作，利用“自治、法治、德治”三大法宝，将“生猪退养”写进村规民约，以村规民约的形式固定下来，取得了良好的治理效果。

4.村规民约需具有稳定性。

村规民约虽然随着社会的发展而发展，但它在一定的历史时期、一定的阶段必须具有相对的稳定性，必须具有恒常性。社会规范的本质任务、目的是保证社会需要得到有序的满足。这是以自治规范自身的相对稳定性为前提的。“朝令夕改”必然会影响自治规范功能的发挥，使社会成员无所适从，影响正常的社会秩序。

开发区(高桥街道）越丰村示范点。

三治融合馆内景。

（本版图片为资料照片）